У российского чиновника три основные задачи — осваивать бюджетные деньги, проводить «вербальные интервенции» и отчитываться.
Решение первой задачи часто оборачивается банальным казнокрадством.
Решение второй задачи выражается в обещании гражданам «светлого будущего», направлено на формирование «позитивных ожиданий» в обществе.
Решение третьей задачи представляет собой подготовку рапортов о 100-процентном выполнении всего того, что возложено на чиновника разного рода программами, планами и проектами (которые оформляются законами, указами президента, постановлениями правительства).
Сейчас я хочу поговорить о третьей задаче. Судя по всему, чиновники успешно с ней справляются. Как это возможно? Здесь ведь просматривается некое противоречие. С одной стороны, в программах, планах и проектах изначально фигурируют такие цифры, от которых дух захватывает.
А чиновник скромно и уверенно каждый год рапортует о том, что все, что прописано в документах, исполняется. А граждане смотрят вокруг и понимают, что ничего не изменилось или же изменилось в худшую сторону.
Указанное противоречие разрешается чиновниками с помощью такого инструмента, как «корректировка». Периодически в программы, планы и проекты вносятся изменения. Прежде всего изменения целевых показателей. Естественно, в сторону понижения до такого значения, которое на момент очередного отчета (скажем, годового) соответствовало бы реальному положению.
Несколько переиначивая известную фразу, можно сказать: «Ловкость ума и никакого мошенничества». Изменения могут оформляться в виде поправок в принятые ранее документы (например, поправки к закону) или старые документы могут меняться на новые (указы президента, постановления правительства).
Немного об истории вопроса «корректировок». Я регулярно пишу о советском опыте директивного планирования экономики. С 70-х годов в СССР начался период «застоя». Одним из проявлений такого «застоя» стало ослабление директивного планирования. Пятилетние планы стали «корректироваться».
Возникла практика снижения планов задним числом под фактический уровень их выполнения с выплатой вознаграждения по итогам этой операции как за выполнение плана. Эта практика входила в противоречие с директивным характером социалистического планирования: план, имевший статус закона (он утверждался Верховным Советом СССР), «корректировали» министерства, материально поощряя невыполнение планов.
На XXVII КПСС (1986 г.) признавалось: «Недопустимо ослабли дисциплина и порядок. Снизились требовательность и ответственность. Массовой стала порочная практика корректировки планов. В эти годы произошел отход от непреложного принципа социалистической экономики, для которой выполнение плана — закон и норма хозяйственной жизни».
В докладе Н.И. Рыжкова на Пятой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва «О государственном плане экономического и социального развития СССР на 1986−1990 годы» отмечалось, что в предшествующий период «происходил отход от пятилетнего плана и народное хозяйство развивалось по сути дела по годовым заданиям. Даже итоги пятилетки по предприятиям и отраслям, регионам и республикам подводились по сумме годовых планов». Вот лишь один пример пагубных следствий ежегодных корректировок советских планов. За десятую пятилетку при плане повышения производительности труда в народном хозяйстве на 27% фактический прирост составил лишь 17% (Попов Михаил Васильевич. Планомерное разрешение противоречий развития социализма как первой фазы коммунизма. — М, 1986)
За выполнение «скорректированных» планов раздавались щедрые премии. Материальное поощрение невыполнения планов привело к быстрому снижению темпов экономического развития.
Кстати, активные сторонники горбачевской перестройки тогда стали утверждать, что постоянные корректировки планов лишний раз свидетельствуют о том, что надо переходить к модели «рыночной экономики». Мол, тогда экономику будет регулировать «невидимая рука» рынка.
Теперь вернемся в постсоветскую Россию с ее «рыночной» экономикой. Хотя директивных пятилетний планов у нас нет, но в принимаемых программах, планах и проектах все-таки присутствуют целевые показатели со сроками их достижения.
Кроме того, министерства и ведомства, раздающие бюджетные деньги исполнителям (подрядчикам и поставщикам) должны каким-то образом отчитываться об использовании казенных средств (ведь в техзаданиях и контрактах целевые показатели обязательно присутствуют). Обычно по итогам года. Поэтому особый бум корректировок, инициируемых министерствами и ведомствами, приходится на четвертый квартал.
Известный майский 2018 года указ президента № 204 («О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года») запустил дюжину национальных проектов со сроком реализации 2019−2024 гг. Тогда по неосторожности в нацпроекты было включено достаточно много целей с достаточно четкими характеристиками. Большая часть нацпроектов была провалена.
При этом никакого «разбора полетов» наверху не было (по крайней мере, в открытых источниках на этот счет никакой информации не было). См. мои статьи «Нацпроекты, триллионы, Счетная палата: Стратегий много, докладов еще больше, а результаты где?»; «Дымовая завеса нацпроектов: Росстат темнит, Минэкономразвития развивает непонятно что»).
Так, в майском указе 2018 года был определен целевой показатель «обеспечение темпа роста ВВП выше среднемирового» и инфляции на уровне, не превышающем 4%. Вот как, по данным МВФ, выглядели фактические темпы роста ВВП России на фонде среднемировых (%):
2018 г. — 2,8 (среднемировые — 3,6);
2019 г. — 2,2 (3,0);
2020 г. — минус 2,7 (минус 2,7);
2021 г. — 5,9 (6,7);
2022 г. — минус 1,4 (3,8);
2023 г. — 4,1 (3,3);
2024 г. — 4,9 (3,5).
Из шести лет (2019−2024 гг.) лишь два года Россия имела некоторое превышение темпов экономического развития над среднемировыми. Но 2023−2024 гг. были временным всплеском российской экономики (который либералы обозвали «перегревом»). А в 2025 году прирост ВВП России составил лишь 1% на фоне среднемирового показателя 3,5%. В 2026 году прирост ВВП России (по оценкам Минэкономразвития) ожидается на 0,6% при оценке МВФ прироста мирового ВВП на 3,1%.
А что касается целевого показателя по инфляции, то его среднегодовые значения были следующие (%):
2018 — 4,27
2019 3,04
2020 4,91
2021 8,39
2022 11,94
2023 7,42
2024 7,67.
За шесть лет лишь один раз удалось добиться инфляции ниже 4%. Кстати, в 2025 году инфляция также была выше целевого уровня, составив 5,6%. В этом году она может достичь 7%.
Никто из чиновников не рискнул прокомментировать провал целевых показателей по темпам экономического развития и по инфляции. Кстати, уже после первого года выполнения майского указа 2018 года, стало понятно, что цели нацпроектов не будут выполнены. Нужны корректировки. И 21 июля 2020 года был подписан новый указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», в котором уже были уже более размытые формулировки целей.
В частности, в обновлённом документе вместо старого требования «обеспечить темпы роста ВВП выше мировых» появилась новая редакция: «обеспечить темп роста ВВП выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности».
При этом из числа национальных целей исчезли некоторые другие задачи, например, вхождение в число пяти крупнейших экономик мира и установление целевого уровня инфляции не выше 4%.
Еще не было подведено итогов «шестилетки» (2019−2024), а уже 7 мая 2024 году вышел указ Президента № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года». В нём сформулировали систему из 24 целевых показателей — они задают ориентиры для достижения национальных целей, и уже под эти цели «подгоняются» конкретные нацпроекты (например, «Семья», «Кадры», «Инфраструктура для жизни», «Продолжительная и активная жизнь» и другие). То есть 24 показателя — это не список для контроля за реализацией каждого в отдельности проекта, а сводный набор ориентиров для оценки ситуации в целом по стране.
Такой подход к целеполаганию снимает ответственность за выполнение отдельных нацпроектов теми или иными ведомствами. Родилась модель солидарной (или коллективной) ведомственной безответственности. При такой модели виновного найти невозможно. Также примечательно, что сроки достижения целей нацпроектов все более удлиняются.
В майском указе 2018 г. временной горизонт был равен 6 годам, а в майском указе 2024 года он уже был увеличен вдвое. Специалисты прекрасно понимают, что расширение временного горизонта целей аж на целых двенадцать лет все-таки требует понимания того, куда страна будет двигаться. Такое понимание возможно лишь при наличии стратегии социально-экономического развития России.
Еще в 2014 году был принят федеральный закон «О стратегическом планировании». Он предусматривает разработку и принятие документа под названием «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации». Уже прошло 12 лет со времени принятия закона, а указанного документа нет.
Итак, стратегии нет, а национальные цели до 2036 года есть. В майском указе 2024 года куча точных цифр по куче целей. Например: «обеспечение граждан жильем общей площадью не менее 33 кв. метров на человека к 2030 году и не менее 38 кв. метров к 2036 году».
Или: «увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет к 2030 году и до 81 года к 2036 году». Также: «снижение к 2036 году в два раза объема неочищенных сточных вод, сбрасываемых в основные водные объекты». И т.д. И т.п. Не надо быть пророком, чтобы утверждать, что по мере приближения к обозначенным датам, показатели будут массово «корректироваться». Впрочем, до 2030 и тем более до 2036 года еще дожить надо.
Но это все о далеких горизонтах. А на отрезке в один год идет непрерывная и кипучая деятельность по «корректировке» годовых показателей по программам и проектам (под которые выделяются деньги из федерального бюджета). Причем корректировке подвергаются денежные и физические показатели, а также сроки.
Вот уже начала работу Государственная Дума нового созыва. Рассматривались итоги исполнения бюджета 2025 года.
Оказалось, что многие министерства и ведомства добивались корректировки показателей финансируемых из бюджета госпрограмм, чтобы отчитаться об их выполнении и даже перевыполнении. Председатель комитета по бюджету Андрей Макаров, который занимает этот пост уже полтора десятилетий и вроде бы считается весьма осторожным депутатом, неожиданно на последнем заседании возмутился.
Он заявил о беспределе непрерывной корректировки министерствами и ведомствами подведомственных им госпрограмм, которые вроде бы были уже утверждены. В течение года количество таких корректировок в расчете на одну программу исчисляется порой десятками и даже сотнями.
В качестве примера Макаров назвал программу «Научно-технологическое развитие РФ». Программа была утверждена постановлением Правительства РФ от 29 марта 2019 года № 377. Между прочим, после ее утверждения было еще девять официальных редакций документа. А кроме того, есть «рабочие» версии.
В 2025 году у этой программы, как отметил депутат, было 465 (!) различных версий, некоторые из которых сосуществовали одновременно. «На сто больше, чем дней в году», — мрачно пошутил Макаров. Представляете, как напряженная каждодневная работа шли и идет по программе. Не по ее реализации, а по ее «исправлению», или «корректировке».
Депутат Макаров вспомнил выражение Ф.М. Достоевского «административный восторг». Нынешние чиновники, по мнению депутата, испытывают такой восторг после каждой корректировки, демонстрируя, что они выполняют (и даже перевыполняют) поставленные перед ними задачи. Макаров вспомнил Достоевского.
А я почему-то при этом вспомнил М.Е. Салтыкова-Щедрина с его крылатой фразой «Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения». Не знаю, была ли практика корректировок законов во времена Михаила Евграфовича, но в наше время необязательность исполнения законов, а также программ, проектов, планов обеспечивается их непрерывной «корректировкой».
Жаль, что сегодня нет таких писателей, как Достоевский и Салтыков-Щедрин, чтобы описать в художественной форме весь этот беспредел чиновничьего «творчества».
